Regla para Interpretar Cuando se Logra Mayoría para que una Enmienda Constitucional Sujeta a Consulta Popular Quede Incorporada al Orden Jurídico
"Que el... agravio sostenido por la actora remite a la lectura del artículo 84 de la Constitución provincial, en la parte que establece que "la propuesta (de reforma constitucional por enmienda luego de ser aprobada por la legislatura y sometida a consulta popular) se tendrá por rechazada cuando los votos negativos, constituyendo mayoría, superen el treinta y cinco por ciento de los electores inscriptos en el padrón a que se refiere el artículo anterior...". En ese marco, los demandantes invocan que la aprobación de la enmienda constitucional realizada por el acta de proclamación impugnada resulta inválida por no responder a las exigencias de la Norma Fundamental". (El párrafo destacado no es del original).
"Que, en este sentido, una de las agrupaciones demandantes solicitó al Tribunal Electoral Provincial que lleve a cabo "la interpretación correcta del artículo 84 de la Constitución Provincial, armonizándolo con (...) los principios que rigen los institutos de participación ciudadana" en el sentido de que "la necesaria RATIFICACIÓN de la enmienda por parte del cuerpo electoral, exige un acto expreso en sentido positivo. Que la ratificación sólo puede obtenerse con el voto por el *SI* de una mayoría de más del 35% del padrón electoral"... ".
"Que el Tribunal Electoral Provincial rechazó la interpretación propuesta; sostuvo por el contrario que el artículo 84 "nada dice de un porcentaje de votos que, como piso, debe reunir la Consulta Popular a los fines de su validez. Tampoco menciona un porcentaje de votos afirmativos o por el *SÍ*.
El texto se expresa en términos negativos (...). En concreto la Constitución regula las condiciones del *rechazo* o de la *no aprobación*.
Lo que el artículo 84, último párrafo, de la Constitución Provincial dispone, es lo siguiente:
a) El voto por el *NO* o voto negativo debe ser MAYORIA.
b) Además, el voto por el *NO* debe constituir una mayoría de *...más del treinta y cinco por ciento de los votos de los electores inscriptos en el Registro Electoral...*
c) Cumpliéndose esas dos condiciones negativas la propuesta se tendrá por RECHAZADA y la enmienda, por consecuencia, no se incorpora el texto de la Constitución Provincial. A partir del texto constitucional (art. 84, último párrafo) e infiriendo por sentido contrario (a contrario sensu) resulta que si el voto por el *SI*, cualquiera sea su porcentaje, es mayoría, la propuesta de Enmienda constitucional queda ACEPTADA e incorporada al texto de la Constitución Provincial.
d) Interpretar que se requiere un 35% de votos por el SI para tener por RATIFICADA la enmienda constitucional, no reconoce apoyo en el texto legal, es introducir al texto algo que éste no contiene ni exige, significa amputar y cercenar el artículo 84, último párrafo, lo cual sí es inconstitucional"... ".
"Que en la decisión del Tribunal Electoral Provincial aparece con claridad una trascendente cuestión constitucional referida a la manera en que debe darse por configurada la expresión de la voluntad popular; esto es, si resulta aceptable -en los términos de la construcción del estado republicano- que la Constitución riojana sea modificada no porque el pueblo de esa provincia se haya expedido a favor de la incorporación de la enmienda a sus artículos 120 y 177, sino porque no la ha rechazado por una "mayoría de más del treinta y cinco por ciento de los votos de los electores inscriptos en el Registro Electoral" (artículo 84 de la Constitución provincial).
El Tribunal Electoral Provincial responde afirmativamente a esa cuestión al inferir "por sentido contrario" (y recalca: "a contrario sensu") que una enmienda es aceptada a menos que el voto por el "No" sea mayoría por más del 35% sobre el total señalado.... Así, por medio de una equiparación semántica que identifica –en cuanto a sus efectos prácticos- el "no rechazo" a la "aprobación", posibilita que la Constitución sea reformada sin considerar las adhesiones que el pueblo –entendido por la Constitución riojana como el total de los votantes registrados- haya efectuado respecto de ese cambio. En efecto, ninguna de las partes intervinientes en este proceso niegan que el pueblo de La Rioja no se ha expedido por mayoría a favor del cambio constitucional: únicamente el 25,48% de "los electores inscriptos en el Registro Electoral" ha votado por el "SÍ"".
"Que la vigencia del sistema republicano presupone de manera primordial la fiabilidad del mecanismo elegido para considerar que la voluntad del pueblo ha sido válidamente expresada. Dado que lo que aparece controvertido en el presente caso es el mecanismo validado para dar por perfeccionada la expresión de la voluntad popular a favor de la adopción de la enmienda, resulta pertinente la intervención de este Tribunal para evaluar si se ha afectado el compromiso republicano asumido por las provincias de asegurar que las decisiones del gobierno provincial responden al mandato del pueblo de la manera más inequívoca posible....
Corresponde entonces concretamente examinar si la decisión del Tribunal Electoral Provincial según la cual la modificación de la Constitución no requiere un acto expreso de aprobación en ese sentido de la ciudadanía (sino que la falta de rechazo puede implicar –a "contrario sensu"– la aprobación) resulta una lectura compatible con el principio republicano según el cual la única fuente de la ley es la decisión soberana del pueblo".
"Que la Constitución Nacional reconoce como una de sus bases necesarias y permanentes que el pueblo es el depositario único de la soberanía y que su voluntad se manifiesta mediante el sufragio de los electores. En la parte que establece los derechos y garantías que las provincias se han comprometido a respetar, la Constitución prevé que la voluntad de los ciudadanos aparece mediante la emisión del sufragio, como ejercicio fundamental "de los derechos políticos, con arreglo al principio de la soberanía popular" (artículo 37).
Para que ese consenso republicano se exprese, este Tribunal ha dicho que la soberanía popular es un principio de raigambre constitucional que debe poner el acento "en los procedimientos habilitados para hacer explícita aquella voluntad, origen del principio de representación" (Fallos: 336:1756, considerando 11 "Unión Cívica Radical de la Provincia de Santiago del Estero"). Desde antiguo su jurisprudencia ha hecho hincapié en que "la pureza del sufragio es la base de la forma representativa de gobierno sancionada por la Constitución Nacional, y es de importancia substancial reprimir todo lo que puede contribuir a alterarla" (Fallos: 9:314), afirmación que aparece particularmente pertinente cuando el objeto de la elección radica en enmendar el texto de la constitución, que materializa "el consenso más perfecto de la soberanía popular" (Fallos: 337:1263 "Intendente Municipal Capital", el destacado no corresponde al original)".
"Que la subsistencia de los pactos constitucionales modernos se debe sin duda a que pretenden validar en su funcionamiento la decisión de la mayoría y el respeto por las minorías en procesos electorales que deben buscar garantizar lo más fielmente posible "la efectiva vigencia del principio democrático de la representatividad popular" (Fallos: 338:628 y 331:866, el destacado no corresponde a los originales).
Es por ello que todos los textos constitucionales reformados en las últimas tres décadas en la Argentina –tanto el federal como los provinciales, y el de la Provincia de La Rioja no es una excepción- aseguran diversos mecanismos de participación del conjunto de la ciudadanía en la forma de iniciativas y consultas populares para impulsar ideas variadas con el objeto de enriquecer el debate político, en particular cuando se apunta a validar propuestas legislativas de reforma constitucional. Así, la historia del constitucionalismo es la permanente búsqueda por lograr mecanismos que aumenten la legitimidad popular de la toma de decisiones. La noción de que la regla constitucional es el resultado del consenso "lo más perfecto" posible requiere -cuanto menos- la manifestación de esa voluntad".
"Que el estado constitucional y democrático reposa en suma sobre la idea de que la voluntad del pueblo no se presume, sino que se expresa en el marco de procesos electorales transparentes. Y aunque la historia contemporánea de la Argentina enseña que el silencio del votante puede tener un potente mensaje político y electoral, en el presente caso se trata de examinar un supuesto distinto, en el que se le ha asignado un contenido jurídico concreto con trascendentes consecuencias institucionales, al validarlo como expresión de una voluntad popular legitimadora de la modificación de la Constitución provincial".
"Que en estos términos, el principal inconveniente -a la luz de la organización democrática del poder como presupuesto del orden constitucional- que presenta la lectura del artículo 84 efectuado por las autoridades riojanas, es que pone en cabeza de la legislatura provincial la potestad de modificar la Constitución sin que el pueblo explicite su voluntad en el mismo sentido. La práctica implica despojar al pueblo del poder constituyente derivado y otorgárselo a un poder constituido -la legislatura de la provincia-, cuya decisión se presumirá válida a menos que el pueblo la rechace. No importa entonces cuántos votantes estén a favor de la reforma, sino que se exige saber cuántos están dispuestos a rechazarla, y ello a pesar de que el artículo 177 de la Constitución provincial establece que la enmienda solo quedará incorporada si fuere "ratificada" por consulta popular".
"Que esta interpretación no resulta posible de acuerdo a la construcción de la teoría del poder constituyente como función exclusiva y excluyente del pueblo, que sostiene desde sus mismos orígenes que la única Constitución es "aquella que acepta el pueblo" tal como estableció en su artículo 1° la Constitución Francesa de 1793, uno de los textos normativos que fundaron el constitucionalismo clásico. Esta es la lógica sobre la cual reposa la construcción del estado constitucional argentino, que distingue con claridad –y ello es constitutivo del sistema republicano- las funciones del poder constituyente del pueblo de los poderes constituidos "que deben realizar todos los esfuerzos necesarios para asegurar el desarrollo del proyecto de organización institucional" que traza la Constitución de La Rioja (arg. Fallos: 337:1263 "Intendente Municipal Capital")".
"Que puede observarse entonces que una comprensión republicana del proceso democrático no avala la interpretación que pretenda sostener que el 35% debe ser alcanzado únicamente por los votos emitidos a favor del "NO". Ese planteo implica considerar que la voluntad de todos los ciudadanos que no fueron a votar o que votaron en blanco fue aprobar la reforma, lo cual no traduce la conformación de una mayoría explícita a favor del cambio constitucional propuesto.
Desde esa perspectiva, se presume que todo aquel que no votó por la negativa en forma expresa se expresó –aun sin ir a votar- a favor de la reforma. Dicho de otro modo: aunque más del 74% de los riojanos no expresaron su voluntad a favor de la enmienda –para retomar el texto del artículo 84 "no aprobaron la reforma" sea cual fuera la manera en que dejaron plasmada su "no aprobación"– el Tribunal Electoral Provincial decidió que su voluntad era la inversa, es decir, la de aprobar la reforma.
La interpretación por la cual las autoridades de la provincia suponen que todos aquellos que no votaron o lo hicieron en blanco resultan ajenos al universo de aquellos "que no aprobaron la reforma" implica contrariar el fin señalado de mantener la pureza del sufragio como base de la forma representativa de gobierno sancionada por la Constitución Nacional (Fallos: 9:314)".
"Que en suma, el mecanismo elegido para validar la expresión de la voluntad popular resulta inconsistente con el que demanda un sistema republicano porque no resulta posible concluir como lo hizo el Tribunal Electoral Provincial que el "no rechazo" -entendido como aquel que engloba todo el padrón electoral de la provincia con la solitaria exclusión de quienes votaron por el "NO"- conformaba una expresión válida de voluntad soberana a favor de la enmienda que abría la posibilidad de una nueva elección del gobernador".
"Que, en efecto, el artículo 84 de la constitución provincial riojana, en lo que aquí interesa, remite a dos respuestas posibles: (i) o la enmienda se tiene por ratificada cuando no es rechazada por una mayoría igual o superior al 35% del electorado, o (ii) la enmienda se tiene por ratificada cuando recibe respuesta afirmativa por una mayoría igual o superior al 35% del electorado.
"Interpretada en el sentido más obvio del entendimiento común" (Fallos: 258:75 y 336:1756), en el contexto propio de la vigencia de los principios republicanos, resulta evidente que la cláusula de marras demanda una decisión explícita del pueblo para establecer reglas constitucionales y no la suposición de que su silencio es una aquiescencia para darlas por modificadas. A partir de la elemental regla interpretativa que establece que "las palabras empleadas en una Constitución deben ser tomadas en su sentido natural y popular" (Henry Campbell Black, Handbook of the construction and interpretation of the law, citado por Segundo Linares Quintana, Reglas para la interpretación constitucional, Plus Ultra, 1987, p. 65), el artículo en cuestión resulta consustanciado con los principios del sistema republicano de gobierno, más aun cuando el artículo 177 de esa misma Constitución establece que la enmienda solo quedará incorporada al texto constitucional si fuere "ratificada" por consulta popular.
Una exégesis normativo-contextual requiere considerar que el texto constitucional riojano reconoce como principio basal de su organización política a la soberanía popular (artículo 1º y cc.). En ese marco, procurando conciliar las normas en juego, de modo no solo de dejar a todas con valor y efecto (Fallos: 1:297; 277:213; 281:170; 296:372; 310:195; 312:1614 y 323:2117) sino de potenciar o maximizar su rendimiento, la interpretación que se desprenda del artículo 84 último párrafo de la Constitución local debe garantir la exégesis más generosa a la participación electoral. Ello lleva necesariamente a descartar la primera opción interpretativa mencionada al inicio de este considerando, puesto que esta, al requerir una mayoría específica para rechazar una enmienda pero no para aprobarla, facilita la intervención menguante del pueblo en la segunda etapa del procedimiento, pudiendo implicar la ratificación mediante la aprobación de un número reducido de electores. En dicha hipótesis, la sola mayoría de la legislatura tendría virtualmente en sus manos la modificación de un máximo de tres artículos constitucionales, desvirtuándose en términos fácticos la segunda etapa del procedimiento de enmienda y, así, el carácter complejo del acto conforme fue diseñado por el constituyente. Es decir, el acto complejo pasaría, en los hechos, a depender casi exclusivamente de la Legislatura".
"Que desde la perspectiva de una exégesis consuetudinaria, debe destacarse que en los dos antecedentes de aplicación, con diversa suerte, del instituto en estudio (en los años 1987, mediante las leyes 4826 y 4823, donde se tuvo por ratificada la enmienda por la aprobación del 53,94% de los votos y 2006, mediante la ley 8135, donde no se tuvo por ratificada la enmienda por no alcanzarse el 35% respectivo), se aplicó el criterio según el cual solo se tiene por ratificada la modificación cuando recibe respuesta afirmativa por una mayoría igual o superior al 35% del electorado. En concreto, desde que en 1986 se introdujo esa vía de reforma en La Rioja, la práctica consistente de las autoridades electorales ha sido examinar -para darla por aprobada- la cantidad de votos a favor de la enmienda sobre el total de los electores inscriptos en el Registro Electoral...
Si se busca de buena fe obtener la expresión republicana de la voluntad popular, es evidente que entre todas las posibles lecturas razonables que el legislador, el juez o el pueblo riojano hubiese querido dar al artículo 84 de la Constitución de La Rioja, no se encontraba aquella que establece que una enmienda resulta aprobada cuando el 25,48% de los votantes registrados se expresaron por el "SI" y el 74,52% restante se expresaron por el "NO", votaron en blanco o lisa y llanamente no fueron a votar. A tal punto resulta inverosímil el planteo del Tribunal Electoral Provincial que, en la práctica, los votos nulos han recibido un valor de "no rechazo", de lo que se deriva que fueron contabilizados –en virtud de la lectura "a contrario sensu"- a favor de la aprobación de la enmienda".
"Que tal es, a su vez, la orientación del derecho público provincial comparado argentino, en el que pueden encontrarse ejemplos donde se exige para la consulta popular que los votos emitidos superen el cincuenta por ciento de los electores inscriptos en los registros cívicos electorales (vr. Constitución de Salta de 1998, artículo 60; Constitución de Formosa de 2003, artículo 129; Constitución de Chaco de 1994, artículo 2.2; Constitución de Río Negro de 1988, artículo 119; Constitución de Tucumán de 2006, artículo 155), y que la decisión corresponda a la mayoría de los votos válidos emitidos (vr. Constitución de Salta de 1998, artículo 60; Constitución de Formosa de 2003, artículo 129; Constitución de Neuquén de 2006, artículo 310; Constitución de Santiago del Estero de 2005, artículo 41; Constitución de Corrientes de 2007, artículo 38; Constitución de Entre Ríos de 2008, artículo 50; Constitución de Chaco de 1994, artículo 2.2; Constitución de Misiones de 1958, artículo 179; Constitución de Río Negro de 1988, artículo 119; Constitución de Mendoza de 1916, artículo 223).
Finalmente, se observa que todas las provincias que han incorporado la posibilidad de modificar sus Constituciones por vía de enmienda han establecido la regla del voto afirmativo para convalidar la decisión del poder legislativo.
En efecto, así lo establece la Constitución de la Provincia de Buenos Aires según la cual "si la mayoría vota a favor de la reforma la enmienda queda aprobada" (artículo 206). En Chubut prevé también que si "la mayoría vota a favor de la reforma la enmienda queda aprobada" (artículo 271); en Formosa, que la enmienda queda incorporada al texto constitucional si es "ratificada por el voto afirmativo de la mayoría del pueblo" (artículo 126); en Mendoza establece que "si la mayoría de los electores de la Provincia votase afirmativamente, la enmienda quedará aprobada por el pueblo" (artículo 223). En Misiones, prevé que "la enmienda o reforma de un solo artículo podrá ser sancionado por (...) el sufragio afirmativo del pueblo de la provincia" (artículo 178); en Neuquén, que las enmiendas "quedarán en vigencia si las convalida el referéndum popular" (artículo 318); en San Luis establece "la necesidad del sufragio afirmativo del pueblo de la provincia" (artículo 287); en San Juan también requiere el "sufragio afirmativo" del pueblo de la provincia (artículo 277); en Tierra del Fuego prevé que la enmienda "para entrar en vigencia deberá ser convalidada por referéndum popular" (artículo 191); en Tucumán establece que la enmienda "deberá ser aprobada por el sufragio afirmativo del pueblo de la Provincia" (artículo 155)".